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城市大了更应落实以人为本

城市大了更应落实以人为本

  国家统计局近日发布的《经济社会发展统计图表:第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》显示,我国超大、特大城市数量已达到21个,其中上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津这7座为超大城市(城区常住人口1000万人以上的城市),另有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明和大连等为特大城市(城区常住人口500万人以上1000万人以下的城市)。

  城市的类型划分、层次归属、称号“晋级”等,历来是各方关注的热点。从城市研究的角度来看,超大、特大城市人口规模增加、城市个数增多,反映了城市化程度加深过程中人口流动的一种趋势,符合城市化的一般规律。也要看到,城市是为人服务的,超大、特大城市集聚了更多的人口,有着强劲的发展动力,但由于人口规模巨大,在规划建设与治理中也面临更多困难与复杂挑战。超大、特大城市需要将以人为本理念落到实处。

  以人为本是具体的,而非抽象的概念。第一,超大、特大城市一般都面临农业转移人口问题。目前,超大、特大城市规模判定,是以城区常住人口数量作为基本依据的。这里有一个较突出的问题就是城区常住人口中,有相当一部分是农业转移人口,他们并没有所在城市的户籍。有关数据显示,目前常住人口与户籍人口的城市化率差距还有16个百分点,其中多数是农业转移人口,总数以亿计。这类人口在城区生活,但在社会保障方面还面临着一些实际困难,期待所在的城市给予支持、帮助。

  第二,涉及城区之外的人口。一般来说,城市人口数远大于城区人口数。例如,按行政区来讲,重庆市的人口是3205万人,而城区人口只有1634万人。很显然,重庆市只有一半人生活在城区,还有一半人生活在城区之外的乡村、库区等地方。所以说,实施以人为中心的城市化,绝不是只考虑城区人口,而是要统筹考虑以城带乡、城乡融合,最终实现共同发展。

  第三,涉及城区人口的结构。21个超大、特大城市中,60岁及以上人口占比超过20%的有上海、重庆、天津、沈阳、青岛、哈尔滨、大连等城市,还有一些城市接近20%。这些城市进入中度老龄化,社会压力普遍增加,同时医疗、护理、餐饮等服务的需求全面上升,城市发展面临转型考验。这些城市要注重推动城市的基础设施、服务等更加适老、宜老,同时还需要深入谋划如何激发城市内在活力,避免城市未富先老。从更广泛的意义上讲,深度城市化、大城市化、中度或深度老龄化,是我国超大、特大城市发展和国家发展中的重大问题。

  综合来看,超大、特大城市人口规模增加是趋势性现象,同时应冷静地作出进一步分析,看到其结构特征以及规模背后可能存在的问题,并针对其演进趋势采取相应的对策。超大、特大城市规模扩大,数量增多,人口总量一再突破控制目标,说明城市发展规划需要作出相应调整优化。超大、特大城市的出现,为城乡融合发展和乡村振兴带来了新的动力,需要进一步改革城乡制度,推动要素流动,释放城市化的活力;需要加强智慧城市、韧性城市和平安城市建设,提升城市治理水平。所有这一切,都是要让超大、特大城市的发展质量与人口规模相匹配,让以人为本的理念落在实处,在各类城市中更好发挥引领示范作用。

  (冯 奎 作者系中国城市和小城镇改革发展中心研究员)

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